Finamente, Cristina Kirchner consagró a su marido como Secretario General de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). A pesar de sus antecedentes de intolerancia y polarización y de las demandas por corrupción que tiene encima, el expresidente Néstor Kirchner -carente de dotes diplomáticas o de negociador y sin liderazgo regional- a pocos meses de concretar su candidatura para la reelección presidencial en 2011, puede tener el interés de usar su nuevo puesto para convencer a las facciones del partido Justicialista y a los electores argentinos de la bondad de garantizar la continuidad familiar en el poder. Su fuerte involucramiento en la política nacional le hará muy difícil, así pida licencia como diputado, cumplir el estatuto de UNASUR, que le exige dedicación exclusiva en su cargo.
¿Qué hizo posible la escogencia?
Para promover la designación de Kichner al frente de la UNASUR, la presidenta argentina supo aprovechar varias circunstancias.
Ante todo, jugó a su favor el interés de los miembros del ALBA por contar con su mayor aliado al frente de UNASUR. Hugo Chávez, Rafael Correa y Evo Morales le facilitaron las cosas aprovechando que el tratado constitutivo de la Unión sólo ha sido ratificado por los congresos de sus propios países más el de Guayana. Interpretaron el consenso requerido para este tipo de decisiones como simple ausencia de veto y propician el traslado de la sede de la Secretaría de UNASUR de Quito a Buenos Aires. Grandes concesiones para un aliado que podría además ayudarles a establecer un cierto equilibrio con Brasil.
A la elección de Kirchner ayudó también la necesidad de los países colindantes de evitar cualquier roce con el gobierno argentino. El nuevo presidente uruguayo, Pepe Mujica, urgido de restablecer las relaciones con Buenos Aires, "no votó sino que acompañó el consenso", levantando así el veto antes impuesto al nombramiento de Kirchner por su antecesor Tabaré Vásquez debido a la disputa de las papeleras y al bloqueo del puente internacional que une a los dos países. Por su parte, Lula buscó evitar conflictos y comprometer a la pareja argentina que al comienzo de UNASUR se había mostrado más bien en desacuerdo con su existencia al asumirla como una maniobra de Brasil orientada a conquistar su hegemonía. Sebastián Piñera, el derechista presidente chileno, para no molestar al gobierno del mayor país colindante que le redujo la exportación de gas y aumentó sus precios, aceptó la candidatura Kirchner, a lo cual la presidenta Cristina le correspondió no objetando el nombramiento de Miguel Otero como embajador en ese país, pese a tratarse de un aliado de la dictadura de Pinochet. Fernando Lugo, desde Paraguay, no tenía mucho margen de maniobra, enredado como está en hacerle frente al brote de violencia ocasionado por el narcotráfico y por un grupo insurgente.
Asimismo, fue decisiva la ausencia de candidatos alternativos a pesar de que los presidentes que más impulsaron a UNASUR y más reconocimiento regional han alcanzado, terminaban sus periodos de gobierno. Michelle Bachelet fue propuesta por Pepe Mujica pero Chile evitó contrariar a la pareja argentina, y Lula aspira a cargos de influencia global.
En la designación de Kirchner también contó el poco margen de acción del resto de gobiernos suramericanos. Alan García aceptó apoyar la aspiración del expresidente argentino y recibió el desagravio institucional que en reciente visita le ofreció la señora Kirchner por el hecho de que su país hubiera vendido clandestinamente fusiles y municiones a Ecuador durante el conflicto armado de 1995, a pesar de ser garante del acuerdo de paz y de límites entre Perú y Ecuador y pese al apoyo que Perú le había prestado a Argentina en la guerra de las Malvinas en 1982. Los restantes gobiernos -Colombia, Surinam y Guyana, cuyos presidentes (además del peruano) no asistieron a la cita de UNASUR en Argentina el 4 de mayo de 2010- se limitaron a no entorpecer el consenso.
El papel del secretario y el sentido de UNASUR
El asunto de la Secretaría General (distinta de la Presidencia pro tempore, que es rotativa) ha sintetizado la controversia sobre el sentido de UNASUR, desde cuando en forma inesperada, en la sexta cumbre suramericana, dedicada al tema energético y realizada en Margarita en 2007, el presidente Hugo Chávez propuso transformar en UNASUR la Comunidad Suramericana de Naciones (surgida en Cusco, en diciembre de 2004), convocar su reunión constitutiva para enero de 2008 en Cartagena, nombrar como Secretario General al expresidente ecuatoriano Rodrigo Borja y ubicar la sede en Quito.
Desde su nominación, Borja manifestó que asumiría como Secretario General sólo si UNASUR sustituía a la CAN y el Mercosur para formar una sola entidad con proyectos, personal y presupuestos propios. Para ello propuso que los estados miembros, a cambio de las ventajas económicas, políticas y geopolíticas que la entidad les puede ofrecer, autolimitaran algunas de sus potestades soberanas y formaran la Unión con órganos comunitarios de decisión y acción multinacionales. El rechazo de esa propuesta llevó a la renuncia de Borja el 21 de mayo de 2008, dos días antes de la cumbre constitutiva, la cual, por tensiones entre Venezuela, Colombia y Ecuador, se trasladó a Brasilia.
En medio de controversias sobre el alcance y sentido de la nueva entidad, cada gobierno prefirió no trasladar su poder de decisión a un ente supranacional y procuró más bien garantizar el control de la entidad y adoptar decisiones por consenso. Pero ni entonces ni después hubo consenso para constituir una Secretaría como instancia con algún nivel de poder o representación, y su nombramiento quedó como una potestad de los presidentes. No era posible otra cosa ante el predominio de presidentes personalistas, mesiánicos y mediáticos. Lo intergubernamental se impuso entonces sobre lo supranacional y lo político supeditó lo técnico, como se vio en las definiciones sobre órganos como la Secretaría General y sus competencias.
La escogencia de Kirchner obedece entonces más a un interés por los acercamientos político-presidenciales que a la voluntad de adelantar un proceso técnico de construcción de institucionalidad. Además, no es clara la función que aquél podrá desarrollar como Secretario pues la constitución de la entidad no ha recibido sino cuatro de las nueve ratificaciones requeridas como mínimo para poder entrar en vigencia y cuyos miembros tienen no pocas diferencias. Justamente, debido a las divergencias, en su acuerdo constitutivo (artículo 13) UNASUR definió que, luego de la aceptación por consenso de una decisión cualquiera, su aplicación puede ser gradual y flexible. Así, tres o más Estados miembros pueden iniciar una política si informan de su avance al Consejo de Delegados y brindan a otros Estados miembros la posibilidad de incorporarse a ella. Cualquier miembro podría también eximirse de aplicar una política aprobada, sea por tiempo definido o indefinido, y puede incorporarse posteriormente de forma total o parcial. Además, cualquier miembro podrá participar como observador o eximirse total o parcialmente por tiempo definido o indefinido de participar en las instituciones, organizaciones o programas que se creen.
Los riesgos
Esas precauciones tomadas en la constitución de UNASUR y la flexible estructura adoptada pueden servirle a Kirchner para cimentar el acercamiento entre los gobiernos. Pero también pueden ser usadas en beneficio de su propia agenda nacional y de los propósitos de sus aliados políticos. Si se limita a sacarle tajada para sus propósitos reeleccionistas en Argentina o para servirles a sus aliados, puede terminar pagando un costo alto en su país y endosándoselo a esta naciente organización.
Aunque no ha formalizado su existencia UNASUR se ha ido construyendo al ritmo de los impulsos de sus miembros, de sus acercamientos y tensiones. Bolivia condujo desde 2007 la preparación de su constitución. Brasil en 2008 le dio forma y logró que también se aprobara la conformación del Consejo de Defensa Suramericano. Chile le dio sentido al aglutinar con Brasil una intervención que, en septiembre de 2008, evitó la consolidación de las amenazas de guerra civil en Bolivia. Ecuador, con el apoyo de Venezuela y Brasil, canalizó el cuestionamiento al acuerdo militar de Colombia y Estados Unidos, y aglutinó el apoyo suramericano para la reconstrucción de Haití.
Sin estructura organizativa distinta de la que le han dado los gobiernos que han asumido su conducción, UNASUR ha ido generando una serie de consejos: defensa, lucha contra el narcotráfico, desarrollo social, salud, educación, cultura, ciencia y tecnología, infraestructura y planeamiento. El Consejo de Defensa podría ser el que más avance alcance si logra darle un contenido más específico al acercamiento suramericano para poner en marcha el acuerdo sobre mecanismos de creación de confianza en materia militar.
La proliferación de consejos muestra las enormes potencialidades de la actuación conjunta y la necesidad de la existencia de UNASUR, pero también los gigantescos riesgos de repetir la historia de la hasta ahora fallida integración latinoamericana: reducirse a declaraciones retóricas sobre todos los temas posibles sin capacidad real de concertación de posiciones ni de actuación conjunta. En Argentina se adoptó una declaración sobre muchos temas -solución de controversias, diálogo con Estados Unidos, situación de Honduras, islas Malvinas, Ley de Arizona, estado de excepción de Paraguay, reconstrucción de Haití y Chile, energía, cultura, educación, ciencia, tecnología e innovación, el problema mundial de las drogas y un plan energético- que ojalá puedan traducir la retórica en posiciones comunes ante negociaciones internacionales o en espacios multilaterales. Los riesgos de UNASUR se derivan, además, de la primacía de la fragmentación ideológica que el nuevo Secretario General y quien ejerce la presidencia pro tempore pueden exacerbar si se dedican a impulsar sus propios proyectos políticos en desmedro de la construcción institucional.
*El diario El Tiempo del 15 de mayo publicó un artículo de la autora sobre el mismo evento de este análisis.
